Bi- und multilaterale Handelsabkommen

INHALTE DES BEITRAGS

Wettbewerber sind ebenso verhandlungsstark
Novellierungen der EU-Freihandelsabkommen
Transatlantische Partnerschaft auf neuem Annäherungskurs
Handelspolitische Herausforderungen und Antworten der EU

Die EU hat die ausschließliche Kompetenz in der Handelspolitik. Das heißt, dass Rechtsvorschriften über Handelsfragen von der EU und nicht von den Mitgliedstaaten erlassen werden. Damit werden auch internationale Handelsabkommen von der EU geschlossen. Ein geschlossener Auftritt der EU mit einer gemeinsamen Handelsstrategie auf der internationalen Bühne stärkt die eigene Position im Welthandel.

Mittlerweile sind Handelsabkommen zwischen der EU und 78 Ländern in Kraft getreten, darunter

• Freihandelsabkommen mit Ländern wie Kanada, Japan, der Ukraine oder Singapur (u. a.),
• Zollunionen mit den Ländern des Europäischen Wirtschaftsraums, u. a. der Türkei, Norwegen, Island (EEA-Abkommen),
• das Handels- und Kooperationsabkommen mit dem Vereinigten Königreich,
• ein globales Abkommen mit Mexiko,
• verschiedene Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit Regionen und Ländern wie der SADC (South African Developing Community), dem CARIFORUM oder Südafrika sowie
• ➔ Assoziierungsabkommen mit Ländern wie Tunesien oder Marokko.

Mit weiteren 25 Ländern sind Handelsabkommen abschließend verhandelt worden, die Ratifizierung ist aber noch nicht von allen Vertragspartnern erfolgt, daher sind die Abkommen noch nicht in Kraft getreten. Dazu zählen beispielsweise die ➔ Freihandelsabkommen mit Neuseeland oder auch den Mercosur-Staaten (Brasilien, Argentinien u. a.) sowie ➔ Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit Ländern wie Nigeria oder Kenia (u. a.).

Mit fünf Ländern befindet sich die EU derzeit in Verhandlungen um Freihandelsabkommen, so etwa mit Australien, Indien, Indonesien und den Philippinen, bzw. um ein Investitionsschutzabkommen mit China. Mit 23 Ländern wurden Verhandlungen über Abkommen begonnen, aus politischen Gründen wurde jedoch ein Verhandlungsstopp eingeführt, so etwa mit Thailand, Malaysia, den Golf-Staaten (VAE, Saudi-Arabien, Oman) oder Staaten Zentralafrikas (Kongo, Gabun).

Seit Anfang der 1990er-Jahre verhandelt die EU weitreichende Handelspräferenzen mit ihren Handelspartnern. Allein das Abkommen mit der Schweiz datiert auf das Jahr 1973. Seit 2010 verfolgt die EU eine immer ambitioniertere Agenda in ihren Verhandlungen um Handelsabkommen, welche im Jahr 2022 sogar noch weiter auf Nachhaltigkeit ausgelegt wurde. Dies führte auch dazu, dass die Dauer der Verhandlungen und Ratifizierungsprozesse der Abkommen stetig gestiegen sind. Mittlerweile dauert es bis zu zehn Jahre – in Einzelfällen auch länger –, bis Handelsabkommen vollständig in Kraft treten können.

Wettbewerber sind ebenso verhandlungsstark

Die EU, die USA und die VR China sind die export- und importstärksten Handelspartner in der WTO. Für sie bedeuten Handelsabkommen, die eine stärkere Liberalisierung als die WTO-Regularien zulassen, einen Wettbewerbsvorteil. Dabei ist festzustellen, dass auch die USA und VR China ebenso verhandlungsstark sind und eine Vielzahl von Abkommen abgeschlossen haben. So haben die USA bereits mit 20 Staaten Freihandelsabkommen geschlossen, mit einigen handelsstarken Partnern sogar noch vor der EU, bspw. mit Südkorea oder Australien. Mit 59 Staaten haben die USA Handels- und Investitionsrahmenabkommen abgeschlossen, darunter Südafrika, Nigeria, die Ukraine oder Vietnam. Hinzu kommen mit noch 42 Staaten ➔ bilaterale Investitionsabkommen, darunter auch viele EU-Mitgliedstaaten (Kroatien, Polen, das Baltikum u. a.)

Wenngleich mit dem Inflation Reduction Act der Schwerpunkt auf die Widerstandsfähigkeit der amerikanischen Wirtschaft gelegt wurde, haben die USA zumindest teilweise ihre handelspolitischen Aktivitäten wiederbelebt und verhandeln derzeit eine Vielzahl von Handelsinitiativen zur Verbesserung ihrer Wettbewerbsposition, jedoch keine neuen Abkommen.

Diese Initiativen sind Teil der arbeitnehmerzentrierten Handelsagenda der Regierung Biden–Harris. Diese umfasst: „höhere regionale und globale Arbeits- und Umweltstandards; den Aufbau widerstandsfähiger und sicherer Lieferketten; und die Schaffung eines breit angelegten wirtschaftlichen Wohlstands für alle Völker“ (Office of the United States Trade Representative).

China hat bereits mit 26 Ländern und regionalen Blöcken Freihandelsabkommen abgeschlossen, darunter die ASEAN-Staaten, die Schweiz, Island, Südkorea und Australien. Die regionale, umfassende Wirtschaftspartnerschaft, die von 15 Ländern des asiatisch-pazifischen Raums – China, Japan, Südkorea, Neuseeland, Australien und den zehn Mitgliedstaaten des Verbands Südostasiatischer Nationen (ASEAN) – unterzeichnet wurde, ist das weltweit größte Freihandelsabkommen.

Im Gegensatz zu den USA ist die VR China weiterhin am Abschluss neuer Freihandelsabkommen interessiert. Mit zehn Ländern verhandelt China derzeit ein Freihandelsabkommen, darunter Norwegen, Japan und die Golfstaaten. Mit acht Ländern wird die Verhandlungsaufnahme eruiert. Beachtlich ist zudem, dass die VR China mit 107 Ländern bilaterale Investitionsabkommen geschlossen hat, darunter Österreich, Kanada, Frankreich, Deutschland, Italien, Japan, Südkorea, Spanien, Thailand und das Vereinigte Königreich. Weitere 17 bilaterale Investitionsabkommen werden derzeit verhandelt.

Novellierungen der EU-Freihandelsabkommen

Über die Jahre hat die EU-Kommission ihre Strategie für Freihandelsabkommen immer wieder erneuert. Im Jahr 2010 wurde der Geltungsbereich der Abkommen erweitert. Neben Zollkontingenten, Zollsenkungen oder sektorbezogenen Liberalisierungen wurden in den dann folgenden Abkommen strengere gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Normen eingeführt und Bestimmungen über Handel und nachhaltige Entwicklung aufgenommen.

Kernbestandteil der damals neuen Nachhaltigkeitskapitel war die Einhaltung internationaler Arbeitsübereinkommen, Umweltschutzbestimmungen und der Schutz des geistigen Eigentums. Zudem wurde die Umsetzung dieser Nachhaltigkeitskapitel durch zivilgesellschaftliche Beratergruppen begleitet.

Höhere Nachhaltigkeitsstandards und eine bessere Durchsetzbarkeit der Nachhaltigkeitskapitel sind die Ziele der EU-Kommission in ihrer 2022 vorgelegten Gesamtstrategie für Handelsabkommen. Das erste Abkommen dieser neuen Generation von EU-Freihandelsabkommen ist das mit Neuseeland.

Inhaltlich werden die neuen Nachhaltigkeitskapitel präziser und umfassender. So enthält das EU-Neuseeland-Freihandelsabkommen zusätzliche Bestimmungen über die Ratifizierung des ILO-Übereinkommens über die Diskriminierung von Frauen, die Verringerung von Entwaldung, die Einbeziehung der Zivilgesellschaft und den Abbau der öffentlichen Subventionen für fossile Brennstoffe. Beide Handelspartner können ihre Verpflichtungen im Rahmen des Abkommens aussetzen oder Handelsbeschränkungen erlassen, wenn die Verpflichtungen aus dem Nachhaltigkeitskapitel verletzt werden.

Inwiefern die EU in der Lage sein wird, das Nachhaltigkeitskapitel mit Neuseeland zum Maßstab in zukünftigen Handelsabkommen zu machen, bleibt abzuwarten. Wahrscheinlicher ist ein maßgeschneiderter Ansatz, um zu einem Interessenausgleich mit dem jeweiligen Handelspartner zu kommen. So haben beispielsweise die Verhandlungen mit Indonesien gezeigt, dass sich nicht alle Regularien zur Nachhaltigkeit von allen Handelspartnern übernehmen lassen. Die Verhandlungen mit Indonesien waren aufgrund der unterschiedlichen Ansichten über geeignete Maßnahmen zur Verringerung der Entwaldung ins Stocken geraten.

Transatlantische Partnerschaft auf neuem Annäherungskurs

Der wichtigste transatlantische Handelspartner für die EU sind die USA. Nachdem unter Präsident Trump die Verhandlungen um das chancenreiche transatlantische Freihandels- und Investitionsabkommen TTIP mit der EU auf Eis gelegt wurden, zeichnet sich auch nach dem Präsidentschaftswechsel keine Wiederbelebung dieser Verhandlungen ab. Auch kam es zwischen der EU und den USA unter Trump zu deutlichen Handelsstreitigkeiten im Luftverkehrssektor sowie im Stahl- und Aluminiumsektor, die in gegenseitige Strafzollmaßnahmen mündeten. Zumindest hier konnte unter Präsident Biden ein Aussetzen der Streitigkeiten vereinbart werden.

Insgesamt zeichnet sich zumindest eine stärkere Dialogbereitschaft zwischen den USA und der EU in Handelsangelegenheiten ab. So wurde der EU-US-Handels- und Technologie-Rat (TTC) ins Leben gerufen. Nach den ersten Treffen einigten sich die Minister hier auf ein Arbeitsprogramm für die „Transatlantische Initiative für nachhaltigen Handel“ (TIST) und verabschiedeten eine gemeinsame Erklärung.

Das Programm zielt auf (1) „Ein nachhaltiges Unternehmensumfeld für einen integrierten transatlantischen Markt;“ (2) „Widerstandsfähige und nachhaltige Lieferketten für eine saubere Wirtschaft“; (3) „Vorteile für Arbeitnehmer und Verbraucher in der grünen Wirtschaft“ und (4) „Ein globaler Weg für den grünen Übergang“ (EU-Kommission).

Dieser Dialog auf Ministerebene kann gemeinsame handelspolitische Initiativen befördern, die zwar kein Handelsabkommen ersetzen, jedoch die strategische Partnerschaft stärken können.

Handelspolitische Herausforderungen und Antworten der EU

Mit dem im Jahr 2022 von Russland begonnenen Angriffskrieg auf die Ukraine hat sich die geopolitische Lage entscheidend geändert. Die Unterstützer der Ukraine haben große Teile der globalen Staatengemeinschaft von einer Verurteilung dieses Angriffskriegs überzeugen können. Für die EU – aber eben auch für viele der weiteren Unterstützer – folgte aus diesem Angriffskrieg auch eine konsequente und zum Teil sanktionsgestützte Rückabwicklung von Handels- und Investitionsbeziehungen mit Russland.

Dabei waren gerade die Abhängigkeiten der EU von Russland nicht gering. Russland war ein wichtiger Lieferant für Erdgas und weitere kritische Rohstoffe wie bspw. Palladium, Wolfram, Phosphat, Nickel und Kupfer oder auch seltene Gase wie Neon, Krypton und Xenon. Die eingetretenen Unterbrechungen in den Lieferketten konnten von der EU durch Speicher und alternative Rohstoffe oder Lieferanten aufgefangen werden, sodass die Produktion in der EU nicht gefährdet wurde. Dennoch kam es zu immensen Preisanstiegen.

Solch kritische Lieferkettenunterbrechungen werden auch bei der Eskalation von geopolitischen Konflikten in anderen Regionen befürchtet. Noch deutlich größere Abhängigkeiten im Warenverkehr, aber auch bei Direktinvestitionen, gibt es zwischen der EU und der VR China. Die geopolitischen Spannungen im chinesischen Meer sind daher nicht nur für den internationalen Seeverkehr und Handel mit Sorge zu betrachten, sondern insbesondere auch für die europäischen Lieferketten.

Trotz großer systemischer Unterschiede will die EU jedoch keine Entkopplung von China, da diese wohl weder wirtschaftlich noch diplomatisch vertretbar wäre. Dagegen soll eine stärkere Risikostreuung für wichtige Lieferketten und damit eine Absenkung der Abhängigkeiten von China erfolgen. Eine konkrete Strategie ist noch zu beschließen.

Angesichts der herausfordernden Beziehungen zwischen den größten Handelsmächten dieser Welt ist die noch geschwächte gemeinsame Klammer für den Welthandel, die Welthandelsorganisation (WTO), eine zusätzliche Bürde für den Ausbau handelspolitischer Wettbewerbsvorteile. Die WTO setzt nicht nur die globalen Handelsregeln, sondern ist auch ein wichtiges Gremium, um Handelsstreitigkeiten beizulegen und mehr Transparenz zwischen den Handelspartnern herzustellen.

Die Reformbedürftigkeit der WTO offenbarte sich zunehmend durch eine unzureichende Anwendung der gegebenen handelspolitischen Maßnahmen durch die Mitglieder, den Stillstand der Liberalisierungsgespräche sowie die eingetretene Handlungsunfähigkeit durch den von den USA blockierten Streitschlichtungsmechanismus. Erst mit der 12. WTO-Ministerkonferenz 2022 gelang es der WTO, stückweise aus ihrem Stillstand hervorzutreten. So gelang nach 21 Jahren Verhandlungen der Abschluss des multilateralen Abkommens zum Abbau von Fischereisubventionen.

Aber auch die Reformbedürftigkeit der WTO selbst wurde in der Ministerkonferenz diskutiert. So sollen die Regeln des Welthandelsrechts modernisiert, die WTO-Grundprinzipien gestärkt und die Funktionsfähigkeit verbessert werden. Zudem soll ein wirksames Streitbeilegungssystem bis spätestens 2024 wiederhergestellt werden.

Um losgelöst von der WTO auf Handelsstreitigkeiten und die Nötigung von Handelspartnern antworten zu können, hat die EU sich jüngst mit einem politischen Instrumentenkasten ausgestattet. Im Juni 2023 wurde die endgültige politische Einigung über das Instrument gegen wirtschaftliche Nötigung (Anti Coercion Instrument – ACI) erzielt. „Dieses neue Instrument soll die EU in die Lage versetzen, auf wirtschaftliche Nötigung zu reagieren und damit ihre Interessen und die ihrer Mitgliedstaaten auf der Weltbühne besser zu verteidigen“ (EU-Kommission).

Das ACI soll zunächst abschrecken. Bleibt dies erfolglos, wird eine Struktur vorgegeben, die im Dialog die Nötigung beenden soll. Scheitert auch das, kann die EU nun Gegenmaßnahmen wie Strafzölle oder Handels- und Investitionsbeschränkungen gegen das betreffende Land ergreifen.